Por Francisco Bustamante Romoleroux
La Ley Orgánica de Agrobiodiversidad, Semillas y Fomento de la Agricultura Sustentable, o simplemente ley de semillas, generó un debate un tanto tardío sobre el ingreso y uso de semillas transgénicas y organismos genéticamente modificados en el territorio nacional.
Desde la sociedad civil, en especial grupos ambientalistas, se ha invocado posibles inconstitucionalidades de la ley propuesta incluida la prohibición de ingreso al país de ese tipo de semillas y el incumplimiento del procedimiento excepcional previsto en la Constitución para el caso. Se alerta además sobre los posibles riesgos e impactos del uso de este tipo de semillas, que pudiesen llegar a afectar otros derechos y principios constitucionales como el derecho a la salud, a la alimentación y, en especial, a la soberanía alimentaria como principio constitucional.
Sobre esta discusión, es importante indicar que el artículo 401 de la Constitución es claro al decir que
Se declara al Ecuador libre de cultivos y semillas transgénicas.
Ésa es la regla general.
Ahora bien, el mismo artículo también señala a continuación que
Excepcionalmente, y sólo en caso de interés nacional debidamente fundamentado por la Presidencia de la República y aprobado por la Asamblea Nacional, se podrán introducir semillas y cultivos genéticamente modificados.”[1] (Lo resaltado es mío)
De lo anterior se sigue que sí podrían ingresar legalmente al país semillas transgénicas pero para ello deberán cumplirse, por lo menos, las siguientes condiciones: 1) de manera excepcional, y sólo bajo pedido de declaratoria de interés nacional que haya sido 2) solicitado y debidamente fundamentado por la Presidencia de la República y 3) aprobado por la Asamblea Nacional. (Lo resaltado es mío)
El trámite pertinente es el establecido en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, arts 8 y 48. El art. 8 manda que la introducción de semillas y cultivos genéticamente modificados será decidida por el Pleno de la Asamblea Nacional mediante resolución especial con la mayoría absoluta de sus integrantes, en dos debates y con el informe previo de las comisiones respetivas. El art. 48 agrega que los plazos serán los establecidos para la aprobación de leyes.
Entonces, para hacer sentido integral de las normas constitucionales y legales antes referidas, debemos entender que (1) respecto al fondo, es alto el estándar constitucional requerido para fundamentar y autorizar la introducción de semillas transgénicas al territorio ecuatoriano en contra de la regla general y (2) respecto a la forma, el procedimiento para autorizar esa introducción es uno especial, no el regular de las leyes orgánicas en general.
Con respecto al cumplimiento del alto estándar de fundamentación, el ejecutivo debe demostrar fehacientemente que la introducción de un tipo o variedad de semillas transgénicas (no semillas transgénicas en general) es una medida excepcional y necesaria para cumplir un interés nacional específico (no genérico como ya explicaré abajo), interés que no podrá satisfacerse de otro modo y sin esa medida excepcional.
En este mismo sentido, la necesidad de invocar y, sobre todo, demostrar que la medida excepcional es de interés nacional no puede ser tomada a la ligera y no cualquier objetivo calificará como interés nacional. En un estado social de derechos y justicia y garantista esto significa que el Presidente proponente debió demostrar a cabalidad que la introducción de las semillas transgénicas específicas que propone introducir al Ecuador está encaminada a la consecución de otros derechos constitucionales, incluidos precisamente aquellos cuya posible afectación se ha criticado desde la sociedad civil, salud, alimentación, soberanía alimentaria. En su defecto, debió justificar esas posibles afectaciones bajo el estricto estándar de restricción de derechos constitucionales.
Así mismo, dado que es la Asamblea la que por disposición constitucional debe aprobar o rechazar el pedido, ésta debió examinar que estuviera debidamente fundamentado en la justificación de “interés nacional” y sólo aprobar si se encontraba suficientemente convencida de esa justificación bajo parámetros como los arriba indicados. La Asamblea Nacional debió efectuar un análisis de fundamentos sobre la relación entre la medida propuesta y el cumplimiento o afectación de derechos, para poder dar o negar su aprobación mediante resolución legislativa conforme lo establece la norma infra constitucional.
Adicionalmente, con respecto al cumplimiento del procedimiento no tenemos evidencia de que se haya realizado el proceso especial requerido. El proyecto de Ley Orgánica de Agrobiodiversidad, Semillas y Fomento Agroecológico fue discutido en la Asamblea Nacional el 27 de septiembre y el 2 de octubre de 2012 y posteriormente, el 17 de mayo de 2016. Luego de esto, la Asamblea discutió y aprobó en segundo debate el proyecto de Ley Orgánica de Agrobiodiversidad, Semillas y Foment de la Agricultura Sustentable el 4 de mayo de 2017. Este proyecto fue remitido al ejecutivo que respondió con objeción parcial conocida y discutida finalmente el 01 de junio de 2017.[2]
Como se puede apreciar, el proyecto de ley pasó por el proceso legal regular para este tipo de leyes pero el tema de la introducción de semillas transgénicas “para fines investigativos”, no se apegó al procedimiento constitucional establecido para ese caso excepcional.
En la ley aprobada llama la atención el texto del art. 56 que pretendería hacer una excepción al procedimiento arriba descrito, posiblemente en anticipación a demandas por incumplimiento del procedimiento previsto en la Constitución. El art 56 de la nueva ley dice
Se permite el ingreso de semillas y cultivos transgénicos al territorio nacional, únicamente para ser utilizados con fines investigativos. En caso de se [sic] requiera el ingreso para otros fines distintos, se deberá seguir el procedimiento establecido en la Constitución para tal efecto. Constituyen infracciones especiales muy graves, el ingreso o uso no autorizado de semillas y cultivos genéticamente modificados para cualquier fin que no sea el de investigación científica.
Éste pretende distinguir el “fin investigativo” de “otros fines” de manera que sólo en el caso de estos últimos se siga “el procedimiento establecido en la Constitución”. Esta distinción contradice el texto del art. 401 de la Constitución que establece un procedimiento para la introducción de semillas y cultivos genéticamente modificados sin distinción del fin para el que fueren a introducirse. La falta de aclaración en la regla general respecto a los fines es lógica pues la idea es que el Ecuador sea un territorio libre de semillas y cultivos transgénicos como expresamente indica el mismo art. 401.
Entonces, dado que ahí donde el constituyente a sabiendas no distinguió, el legislador tampoco podía hacerlo, por razones elementales de primacía. Si la ley no siguió el procedimiento debido entonces la introducción de semillas transgénicas para el fin que sea, incluido el fin supuestamente limitado de investigación científica que prevé, es inconstitucional pues viola la regla general de mantener el territorio ecuatoriano libre de ese tipo de semillas y cultivos.
La Constitución fue violada, tanto en lo sustantivo como en lo formal. El ex Presidente Correa y los asambleístas nos deben explicaciones de fondo: ¿cómo la introducción de semillas transgénicas “sólo para fines investigativos” –como fue pedido y aprobado, avanza el interés nacional? ¿cómo se construyó, definió, entendió, el interés nacional frente a las posibles afectaciones a derechos fundamentales de esa medida?
La Asamblea Nacional ha cambiado la Constitución al establecer una excepción a una regla constitucional, sin tener capacidad para hacerlo. En adelante, si esa ley se ejecuta, aquello de que “El Ecuador es territorio libre de semillas transgénicas” será letra muerta de la ley…de la Constitución, vale resaltar.
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[1] EL artículo agrega luego que: El Estado regulará bajo estrictas normas de bioseguridad, el uso y el desarrollo de la biotecnología moderna y sus productos, así como su experimentación, uso y comercialización. Se prohíbe la aplicación de biotecnologías riesgosas o experimentales.
[2] Registro Oficial Suplemento N° 10 de 08 de junio de 2017, página 2.
